Die Meinung vom Experten


Plastikmüll im Meer – welche Lösungen bietet das Recht?


Johannes Fuchs, Christian Albrechts Universität zu Kiel, 2012

Anspruch und Aufgabe des internationalen Seerechts ist die nachhaltige Nutzung der Ozeane, um das Ökosystem Meer für zukünftige Generationen zu erhalten. Gerade Plastikmüll, der Jahrhunderte in den Ozeanen treibt, bedeutet hier eine erhebliche Herausforderung. Das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen, von 162 Staaten ratifiziert, enthält Pflichten zum Umweltschutz. Fraglich ist allerdings der Erfolg der Gesetzgebung angesichts nachhaltiger Vermüllung der Meere – brauchen wir ein neues, ein anderes Recht?

Die Nutzung der Meere und die «tragedy of the commons»
Wer die See zur Müllentsorgung nutzt, trägt gerade nicht die unmittelbaren Nachteile aus diesem Verhalten, wenn sich der Müll auf hoher See und an fremden Küsten verteilt. Die Gebiete stehen anderen Staaten oder der Staatengemeinschaft insgesamt zur Nutzung bereit. Den langfristigen Schaden aus der Verschmutzung tragen also letztlich andere. Der Ökologe Garrett Hardin hat solche Phänomene bereits 1968 zusammengefasst unter dem Begriff «tragedy of the commons», also Tragödie der Gemeinschaftsgüter. Eine Vielzahl von Akteuren verursacht durch konstantes Fehlveralten ein Umweltproblem, dass in seiner Dimension am Ende nicht mehr dem Einzelnen zugerechnet werden kann. Vermag es das Recht, diese Mechanismen umzukehren?

Verschmutzung durch Schiffe – ein gelöstes Problem?
In Hinblick auf den Schiffsverkehr besteht eine ausdifferenzierte Rechtsordnung. Das Einbringen von Plastikmüll auf See wurde oft parallel zur Problematik der Ölverschmutzung geregelt – auch wenn im direkten Vergleich weniger Staaten entsprechende Verbote akzeptieren.
Alle Staaten haben nach dem Seerechtsübereinkommen das Einbringen von Abfällen neben der sonstigen Verschmutzung der Meeresumwelt durch Schiffe zu regulieren – sei es in nationalen Gewässern oder durch die eigenen Schiffe. Dabei gilt lediglich eine Kontroll- und Reduktionspflicht, kein absolutes Verbot. Weitere internationale Standards entstehen durch multilaterale und regionale Instrumente. MARPOL, das Internationale Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe, hat allein 140 Vertragsstaaten. Annex V verbietet explizit die Entsorgung von Plastikmüll auf See. Zugleich sind Hafenstaaten verpflichtet, die Abfallentsorgung zu übernehmen. Weitere Abkommen wie das Londoner Übereinkommen über das Einbringen von Abfällen aus dem Jahr 1972 sorgen für zusätzliche Impulse und die weit gefassten Pflichten aus der Seerechtskonvention werden zunehmend konkreter.
Defizite bestehen insgesamt noch hinsichtlich einer weiterreichenden Ratifizierung der Instrumente – gerade durch Flaggenstaaten. Hier ist noch deutlicher Raum für Verbesserung, auch in Bezug auf die konkrete Umsetzung. Nicht abschließend geklärt ist beispielsweise die Frage, welcher Staat letztlich die Abfälle von Schiffen aufnehmen muss und entsprechende Kosten trägt.

Verschmutzung vom Land aus – einheitliche Lösungen für ein vielfältiges Problem?
Die Verschmutzung der Meere vom Land aus ist, verglichen mit der Schifffahrt, deutlich komplexer und trägt in größerem Umfang zur Vermüllung der Ozeane bei. Die Quellen sind zahlreich und kaum einheitlich zu regulieren: Witterung, ungefilterte Abwässer, Defizite in der Abfallbewirtschaftung. Auch die achtlose Entsorgung von Müll im Meer durch Anwohner und Touristen trägt zum Problem bei.
Das Seerechtsübereinkommen adressiert als einziger globaler Vertrag die Verschmutzung von Land aus. Wieder besteht eine spezifische Pflicht allein zur Verhütung, Verringerung und Überwachung der Umweltverschmutzung. Im Vergleich zur Seeschifffahrt findet sich gleichwohl eine wichtige Beschränkung im Vertragstext: für Entwicklungsländer bestehen deutlich abgeschwächte Pflichten. Internationale Standards sind außerdem nicht bindend, sondern lediglich zu berücksichtigen.
Regionale Abkommen, beispielsweise für das Mittelmeer, versuchen die kooperative Umsetzung, etwa mit dem gemeinsamen Aufstellen von Reduktionspflichten und -plänen. Außerhalb der Europäischen Union gelingt aber die Umsetzung solcher Abkommen nur bedingt – es fehlt oft schon an den nötigen Verwaltungskapazitäten. Verschärft gilt dies in Schwellen- und Entwicklungsländern, wo nur selten Müll fachgerecht entsorgt oder Abwasser gefiltert werden kann.
Dennoch brauchen wir nicht unbedingt neue Rechtsnormen. Wichtiger ist der Transfer von Wissen und Technologien für die Umsetzung der bestehenden Pflichten. Hier sind Industrienationen besonders aufgerufen, den bestehenden Kooperationsrahmen zu nutzen!

Die Einbindung der Zivilgesellschaft
Plastikmüll im Meer ist ein globales Problem mit lokalen Ursachen. Die sehr unterschiedlichen sozialen und wirtschaftlichen Voraussetzungen der Staaten kann das abstrakte Vertragsrecht kaum ausgleichen, allgemeine Pflichten finden schwer Konsens. Gleichwohl sollte man nicht nur Maßnahmen von Staaten auf internationaler Ebene in den Blick nehmen. Maßgeblich sind letztlich auch lokale Maßnahmen, allem voran die Beteiligung der Bürger – sei es durch verringerten Konsum von Kunststoffen oder regelmässige Müllräumungen in Küstengebieten. Ohne verändertes Verbraucherverhalten ist die zunehmende Vermüllung der Meere kaum zu stoppen.


Johannes Fuchs, geboren 1983 in Düren (DE), studierte Rechtswissenschaften an der Universität Bayreuth und an der Rheinischen Friedlich-Wilhelms-Universität Bonn mit Schwerpunkt im Deutschen und Internationalen Umwelt- und Infrastrukturrecht. Nach wissenschaftlicher Betätigung in den Bereichen internationales Umwelt- und Völkerrecht forscht und lehrt er aktuell am Lehrstuhl für Seerecht am Institut für Internationales Recht, Christian Albrechts Universität zu Kiel.

Foto: © Fotostudio Balsereit/Köln

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